Votre navigateur est obsolète! Essayer d’ouvrir cette page web sur un autre navigateur.
Aller au contenu

Exclure du calcul du déficit les dépenses de transition écologique et sociale

En sortie de crise, en principe à partir de 2023, les règles budgétaires européennes pourront à nouveau s’appliquer, mais de manière plus ou moins souple. Il sera donc nécessaire, pour les États les plus endettés mais également, dans une moindre mesure, pour l’ensemble des États membres, d’arbitrer entre certains types de dépenses pour réduire les déficits et la dette. Dans ce contexte, les dépenses d’investissement sont particulièrement vulnérables car elles peuvent être plus facilement réduites que les dépenses de fonctionnement.
En outre, les dépenses en lien avec la protection de l’environnement ne seront pas particulièrement favorisées par le cadre budgétaire qui ne prend pas en compte la nature des dépenses des États.
Le Pacte du pouvoir de vivre propose ainsi notamment d’exclure du calcul du déficit les dépenses pour les politiques de transition écologique et d’exclure des dépenses publiques nationales les politiques de gestion de crises (pauvreté post-Covid, accueil des réfugiés, etc) et d’investissement dans l’avenir (formation, éducation).

Objectifs et description

Pour les politiques de transition écologique, l’option privilégiée est l’exclusion des dépenses du calcul du déficit, au titre de l’action en période de crise - ici climatique - et pendant une période donnée - 10 à 30 ans - .

Pour les politiques sociales, deux options semblent pouvoir se compléter :

  • Une exclusion de dépenses publiques nationales pour des politiques de gestion de crises (pauvreté post-Covid, accueil des réfugiés, etc) et d’investissement dans l’avenir (formation, éducation).
  • Le financement européen - via un budget de la zone euro - de politiques sociales contra-cyclique ( assurance chômage européenne par exemple)

Par ailleurs, il est essentiel d’assurer que politique budgétaire et politique monétaire oeuvrent de concert pour sécuriser les dépenses publiques dans la transition écologique. On peut estimer à environ 150Md€ le besoin annuel d’investissements publics supplémentaires à réaliser dans l’UE, sans compter les dépenses courantes ou les subventions publiques nécessaires à la mise en œuvre de ces investissements.

Dès lors, il faut que le cadre budgétaire européen incite les Etats membres à privilégier ces dépenses et que la BCE, au regard des conséquences de mieux en mieux renseignés de la crise climatique sur la stabilité financière, garantisse de bonnes conditions de financement pour ces dépenses. Par ailleurs, il faut éviter de reproduire l’erreur consistant à ne privilégier que les dépenses d’investissement sans aucune considération pour les dépenses de fonctionnement qui les sous-tendent et en résultent, car la distinction entre les deux types de dépenses reste artificielle. C’est par une bonne articulation des dépenses de fonctionnement et d’investissement que l’on peut assurer la qualité des investissements, leur mise en oeuvre et leur maintien dans la durée.

Enfin, il est nécessaire de donner une impulsion de court-terme, par une interprétation politique au plus haut niveau des règles actuelles, pour un plan d’investissement vert d’au moins 1000Md€ sur la décennie.

Gouvernance économique

Il faut revoir fondamentalement la gouvernance économique pour y intégrer entièrement les préoccupations sociales et écologiques. Les Etats qui rencontrent le plus de difficultés doivent bénéficier du soutien et de la solidarité de ceux qui s’en sortent le mieux. Il s’agit de porter le bon diagnostic et de se mettre d’accord sur les réformes nécessaires et les moyens de les mener, en associant au débat, tant sur le diagnostic que sur les propositions et les moyens de leur mise en œuvre, l’ensemble des acteurs politiques et sociaux. L’écoute et la prise en compte des propositions des acteurs syndicaux et associatifs sont essentielles. C’est le seul moyen de conduire des réformes justes, équilibrées, et susceptibles d’être appropriées par le plus grand nombre. Ce sont les meilleures garanties pour leur réussite.

La gouvernance économique européenne repose aujourd’hui sur un enchevêtrement de règles communautaires et intergouvernementales, avec différentes procédures qui suivent des circuits de validation complexes, et qui viennent s’ajouter à des initiatives dans d’autres domaines (SEDS, Pacte Vert, …) sans qu’on en vérifie la cohérence. Les procédures de gouvernance, que seuls des initiés sont capables de déchiffrer, peuvent ainsi venir en contradiction avec des objectifs politiques affichés par ailleurs, notamment dans les domaines sociaux et environnementaux, et donner ainsi l’impression que des décisions technocratiques s’imposent à des choix politiques décidés démocratiquement. Il convient donc d’unifier les procédures et de les inclure dans un cadre communautaire qui permette d’en débattre d’une manière transparente et démocratique, tant au Parlement européen que dans les parlements nationaux, sans oublier la concertation avec les partenaires sociaux européens et nationaux.

Le renforcement des cadres budgétaires européen et nationaux suppose l’existence d’un budget de l’UE conséquent pour lequel le Parlement et le Conseil européens maîtrisent le niveau de recettes et de dépenses. Or le Parlement ne peut aujourd’hui exercer un contrôle que sur les dépenses. La mise en place de ressources propres pour le budget européen, à un niveau suffisant et sur lequel le Parlement peut peser, doit permettre une maîtrise des recettes : c’est un enjeu démocratique.

Mise en oeuvre

Au plan du cadre budgétaire européen :

  • A moyen terme, créer un cadre d’action commun. L’idée d’un budget vert européen pour fixer chaque année des cibles de dépenses vertes et de réduction des dépenses brunes aux Etats membres dans le cadre du semestre européen.

  • Exclure les programmes d’avenir, associant dépenses vertes et sociales , du calcul du déficit, selon les besoins coordonnés des Etats membres et conformément aux objectifs européens en matière sociale et environnementale. A titre transitoire, des règles de comptabilisation moins ambitieuses pourront être définies (marqueurs de Rio comme pour le budget de l’UE, mix entre ces marqueurs et des objectifs sectoriels décidés au niveau européen comme pour la Facilité de relance et de résilience – programme majeur du plan de relance européen qui impose une part verte minimale de 37 % aux plans nationaux). Il faut noter que cette exclusion concerne le déficit et non la dette, car il est nécessaire de garder des règles de mesure harmonisées des budgets européens et car le partage d’une monnaie justifie pleinement de porter attention à la soutenabilité des dettes des membres de la zone. La soutenabilité de la dette ne peut se résumer au respect d’un critère arbitraire et peu pertinent comme c’est le cas aujourd’hui: elle dépend davantage des richesses durables que nous serons en mesure de créer à l’avenir. Il s’agit donc, au sein des dépenses publiques, de favoriser les dépenses vertes et sociales ;

  • Renforcer les clauses de flexibilité et d’investissement pour mieux protéger ces dépenses publiques là ;

  • Le financement européen - via un budget de la zone euro - de politiques sociales contra-cyclique ( assurance chômage européenne par exemple) pour venir en appui aux amortisseurs sociaux lors de chocs économiques importants. Ici l’objectif est d’éviter d’ajouter de la crise à la crise.

  • Créer de l’espace budgétaire pour un plan d’investissement vert et social coordonné de manière temporaire (1000Md€ sur la décennie) : interprétation politique de la clause d’investissement autorisant un dépassement temporaire et exceptionnel des 3 % pour l’investissement vert, de manière coordonnée. Ce plan assure le financement des restructurations sectorielles, de la formation et de la reconversion des travailleurs.

Au plan monétaire, il s’agirait de créer un programme de quantitative easing, pour financer la transition juste, dédié aux actifs publics (obligations d’Etats membres) verts (obligations vertes uniquement, maintenant que le standard européen pour les obligations vertes va être développé), à hauteur de 150Md€/an. Cela garantira qu’en cas de remontée des taux, les Etats puissent continuer à financer à bas coût (grâce à l’assurance donnée aux marchés que la BCE reprendra ces actifs) la transition écologique juste. Cela permet également de ne pas perturber les autres objectifs de la politique monétaire en créant une ligne dédiée à la transition écologique plutôt que de retarder la normalisation de l’ensemble de la politique monétaire lorsque la conjoncture le permettra.

Les décideurs

Réformer les règles requiert des majorités larges, mais toute réforme d’ampleur passe de surcroît par l’unanimité :

  • Règles liées à la pratique de mise en œuvre : position arrêtée par le Comité économique et financier (CEF – réunion des directeurs du Trésor ; en principe à l’unanimité) et endossée par le Conseil ECOFIN.
  • Droit dérivé : majorité qualifiée au Conseil et majorité simple au Parlement européen, sauf pour le volet correctif dont la modification nécessite l’unanimité du Conseil et la simple consultation du Parlement et de la BCE.
  • Droit primaire (traités) : unanimité et approbation par tous les Etats membres (avec potentiellement ratification par tous les parlements nationaux des règles révisées). Ces propositions devraient pouvoir être mises en œuvre à traités constants, même si la rigidité des critères de Maastricht sur le rapport dette publique / PIB doit être remis en cause.
  • Décision du conseil des gouverneurs de la BCE.

Quand ?

Dès 2022, un accord pour une interprétation de la clause d’investissement, permettant notamment un plan d’investissement vert de 1000Md€ sur la décennie.
Engager une renégociation des règles budgétaires en ce sens dès 2022, pour la faire aboutir d’ici 2023-24.